La riforma Nordio sull’abuso d’ufficio tra profili di incostituzionalità e sanzioni euro-unitarie.

TITOLO : La riforma Nordio sull’abuso d’ufficio tra profili di incostituzionalità e sanzioni euro-unitarie.

• Il tribolato percorso dell’abuso d’ufficio sino alla riforma attuata con l’interazione tra legge n.°112/2024 e legge n.°114/2024.
• L’adempimento dei doveri euro-unitari e degli accordi internazionali.
• I dubbi di costituzionalità della recente riforma rispetto ai criteri ex art. 97 della Costituzione nonché alla Convenzione di Merida ed alla normativa euro-unitaria.

A Valerio Taglione, fraterno amico, compagno di una vita, ineguagliabile esempio di solidarietà ed insuperabile baluardo a difesa dei più deboli……ad un seminatore di inclusione e condivisione, scevro dalla convenzione e dai pregiudizi………ad un ragazzo libero ………..

 

• Il tribolato percorso dell’abuso d’ufficio sino alla riforma attuata con l’interazione tra legge n.°112/2024 e legge n.°114/2024.

 

Le recentissime riforme legislative riguardanti i reati contro la pubblica amministrazione realizzate attraverso l’abrogazione dell’art. 323 c.p. , l’introduzione del reato di peculato per distrazione ex art. 314 bis c.p. e le limitazioni di configurabilità del traffico di influenze illecite ex art. 346 bis c.p. , hanno instaurato un acceso e contrastato dibattito nell’opinione pubblica sulle motivazioni poste a base delle stesse e sulle finalità perseguite in ambito prettamente nazionale.

Il riferimento è , ovviamente , al Decreto legge n.° 92/2024 convertito con modifiche nella Legge n.°112 del 8 agosto 2024 , introduttivo del reato di Indebita destinazione di denaro o cose mobili ex art. 314 bis c.p.[i] ed al suo naturale e programmato seguito costituito dalla legge la  n.°114/2024 , abrogativa dell’abuso d’ufficio ex art. 323 c.p.[ii] e riformatrice del traffico di influenze illecite.

Sulla tematica affrontata in questa sede appare decisiva e  rilevante anche la posizione del nostro paese in ambito internazionale , in quanto obbligato al rispetto della normativa euro-unitaria protesa alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea ed al contempo dei contenuti di accordi internazionali di più ampio spettro stipulati negli ultimi decenni aventi ad oggetto i reati commessi in danno della pubblica amministrazione statale.

L’analisi critica della riforma , pertanto , può essere effettuata sotto un duplice aspetto : quello relativo alla costituzionalità della novella legge rispetto ai principi di buon andamento , imparzialità e trasparenza della pubblica amministrazione nonché quello  relativo alla costituzionalità della legge in riferimento agli art. 11 e 117 Cost. per effetto dell’obbligo di attuazione e rispetto degli accordi convenzionali stipulati dall’Italia e del primato della  normativa euro-unitaria su quella nazionale.

Allo scopo di avere una visione più completa ed organica del tema è opportuno  analizzare  il percorso della norma de qua che , da sempre , è posizionata sul confine del contemperamento tra rilevanti beni giuridici previsti dalla Magna Charta.

Da un lato , difatti , la norma penale costituisce il più importante baluardo a tutela e salvaguardia del buon andamento , trasparenza ed imparzialità della pubblica amministrazione , dall’altro , come spesso denunciato , un ostacolo ed in ogni caso una fonte di ritardo e lentezza dell’operato dell’ente pubblico che allo scopo di non infrangere la norma penale si è stabilizzato su una posizione di inerzia ed inoperatività sintetizzata nel termine di burocratizzazione della procedura della P.A..

Nell’originaria formulazione del codice penale Rocco la norma sull’abuso d’ufficio  puniva , quale norma di carattere preminentemente residuale , la condotta de “Il pubblico ufficiale, che, abusando dei poteri inerenti alle sue funzioni, commette, per recare ad altri un danno o per procurargli un vantaggio, qualsiasi fatto non preveduto come reato da una particolare disposizione di legge, è punito con la reclusione fino a due anni o con la multa da lire cinquecento a diecimila”.

Per espressa disposizione normativa , quindi , gli elementi tipici del reato consistevano nell’esercizio del potere distolto dalle finalità istituzionali allo scopo di arrecare un danno o di procurare un vantaggio altrui , di natura non strettamente patrimoniale o economica , che non fosse preveduto come reato da una particolare disposizione di legge.

Del resto il titolo della norma ,  “Abuso di ufficio in casi non preveduti specificamente dalla legge” , indicava chiaramente la sua sussidiarietà.

Nella visione del legislatore dell’epoca, tale fattispecie doveva fungere da contenitore di tutte le ipotesi di reati non sussumibili in specifiche fattispecie , ma che comunque erano ritenuti meritevoli di pena in quanto consistenti in comportamenti di tipo abusivo nell’esercizio di funzioni pubbliche.

La previsione degli articoli 314 e 324 c.p. che punivano rispettivamente il peculato per distrazione e l’interesse privato in atti d’ufficio lasciava poco margine di applicabilità all’art. 323 c.p. in quanto le fattispecie concrete che si verificavano nella realtà empirica rientravano nelle tipicità delle due predette norme.

Oltre a questo rilevante dato , la stessa previsione normativa presentava aspetti critici nel rapporto con i casi concreti soprattutto inerentemente all’abuso ed alla distorsione dei poteri di cui era legittimamente titolare il pubblico ufficiale nell’esercizio della sue funzioni.

Se , cioè , l’attività della p.A. dovesse pedissequamente seguire leggi , regolamenti e circolari disciplinanti una particolare e data condotta salvo incorrere nella fattispecie di reato oppure legittimamente derogare ad essa .

Elementi integranti la fattispecie astratta erano costituiti dall’altruità del vantaggio o del danno , dalla non patrimonialità dell’evento creato esclusivamente da un pubblico agente rivestente la qualifica di pubblico ufficiale.

Il remoto intervento della Corte costituzionale[iii] definì meglio i contorni normativi :” L’art. 323 del Codice penale non é in contrasto col secondo comma dell’art. 25 della Costituzione, giacché la fattispecie ivi prevista é determinata in modo da non lasciare alla discrezionalità dell’interprete la configurazione del reato, come si assume nell’ordinanza. Ed invero, secondo la norma impugnata il fatto punibile consiste nella trasgressione, da parte del pubblico ufficiale, di un dovere inerente all’ufficio, quando essa si concreti in un atto o, comunque, in un comportamento illegittimo, posto in essere con dolo.”

L’illegittimità dell’atto amministrativo o del comportamento del pubblico ufficiale costituivano l’elemento strutturale della tipicità della fattispecie astratta e conseguentemente individuava il vizio di rilevanza penalistica nella violazione di legge, incompetenza o eccesso di potere.

Nel 1990[iv] il legislatore intervenne con una legge che  intendendo meglio definire gli elementi strutturali dell’art. 323 c.p. inglobava in essa fattispecie astratte previste dagli art. 314 e 324 c.p.

Più in particolare , il peculato per distrazione e l’interesse privato in atti d’ufficio furono abrogati ed anzi ricompresi nella nuova formulazione dell’art. 323 c.p. che , ricomprendendo anche gli incaricati di pubblico servizio , prevedeva quale elemento strutturale di novità il danno o il vantaggio ingiusto ,  proprio o altrui , con l’aggravante costituita dalla patrimonialità dell’evento :“1. Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, al fine di procurare a sé o ad altri un ingiusto vantaggio non patrimoniale o per arrecare ad altri un danno ingiusto, abusa del suo ufficio, è punito, se il fatto non costituisce più grave reato, con la reclusione fino a due anni. 2. Se il fatto è commesso per procurare a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale, la pena è della reclusione da due a cinque anni”.

Era inserita , come nella genetica formulazione , una clausola di sussidiarietà che ad avviso dello scrivente non appariva necessaria.

Difatti , individuati gli elementi integranti la tipicità del reato nel duplice soggetto proprio , nell’ingiustizia del danno arrecato o del vantaggio tratto per sé o per altri abusando della titolarità di poteri pubblici inerenti la sua specifica funzione amministrativa , e l’ampliamento anche agli eventi di natura patrimoniale quale circostanza aggravante , non ben si comprende la sussidiarietà rispetto ad altre fattispecie astratte le quali in ogni caso sarebbero state contraddistinte da ulteriori elementi strutturali positivi o negativi , in grado di identificare la fattispecie concreta sussunta in quella data specifica norma.

Il nodo centrale della vicenda rimaneva la definizione dell’azione od omissione integrante l’abuso di potere e il suo uso distorto in ogni caso in cui si fosse concretizzata una deroga alla legge amministrativa od ai regolamenti amministrativi seppur minimale nell’esercizio della funzione da parte del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio.

In quali casi , cioè , integrasse reato l’eccezione o deroga posta in essere nella risoluzione di un caso concreto posto all’attenzione dell’esercente pubblica funzione mediante un atto amministrativo di natura politica o più semplicemente un adempimento rientrante nelle funzioni della pubblica amministrazione.

L’aspetto che si vuole evidenziare in questa sede consta nella eliminazione dalla previsione di cui all’art. 314 c.p. dell’ipotesi di peculato per distrazione e la contestuale ricomprensione nel riformulato art. 323 c.p. , di tal che in ordine alla comminazione di pena la novella disciplina favoriva l’imputato condannabile con pene meno severe rispetto alla previsione di cui all’art. 314 c.p.

Dunque ne derivava un inglobamento dell’ipotesi di distrazione dall’art. 314 all’art. 323 c.p. , ma pur sempre una previsione di rilevanza penalistica ; la vis attractiva era giustificata dall’appropriazione non già finalizzata ad interessi personali ma più semplicemente diversi da quelli originariamente previsti dalla normativa amministrativa.

La translatio normativa con le conseguenze sopra evidenziate aveva la sua ragion d’essere : non v’è chi non veda una sostanziale differenza tra l’ipotesi di chi si appropri indebitamente di danaro e cose mobili per un vantaggio personale o altrui di natura strettamente privatistica astraendole integralmente dalla pubblica destinazione e chi , viceversa destini le risorse in funzioni e finalità diverse da quelle espressamente previste da una legge o atto avente forza di legge , ma pur sempre in ambito pubblicistico.

Se indubitabilmente la violazione e l’abuso era perpetrati , di par guisa lo erano per la realizzazione di una funzione ed uno scopo pubblico.

Pertanto , l’assorbimento del peculato per distrazione nell’ipotesi di abuso d’ufficio poteva spiegarsi con la motivazione di una fattispecie senza dubbio meno grave , quindi , punibile con pene più esigue.

Qualche anno dopo , nel 1997[v] , il legislatore intervenne nuovamente modificando la norma , e più precisamente inserendo il requisito della violazione di norme di legge o di regolamento , permanendo il dolo intenzionale nella creazione dell’evento quale elemento soggettivo della tipicità , consistente  “nella rappresentazione e  volizione dell’evento di danno altrui o di vantaggio patrimoniale, proprio o altrui, come conseguenza diretta e immediata della condotta dell’agente e obiettivo primario da costui perseguito.”[vi]

Secondo l’allora vigente disposizione ex art. 323 c.p. :“:”1. Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato, il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. 2. La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno un carattere di rilevante gravità”.

Nulla cambiava in riferimento alla previsione del peculato per distrazione che rimaneva , a fronte di condizioni e presupposti meno estensivi , fattispecie rientrante nella previsione di cui all’art. 323 c.p.

Sul piano normativo il quid novi fu rappresentato dalla espressa previsione dell’obbligo di astensione nell’esercizio della sua funzione nel caso di conflitto di interessi personale oppure relativo ad un prossimo congiunto.

Esso costituiva un elemento di specificazione di cui il legislatore ritenne la necessarietà onde meglio definire l’aspetto tassatività della norma penale.

Secondo la ratio legis  , anche il preciso e corretto esercizio delle facoltà istituzionali in situazioni in cui il soggetto agente era comunque coinvolto da un interesse personale  o lo era un prossimo congiunto , integrava la fattispecie di reato poiché lasciava indurre e ritenere un pregiudizio oggettivo della imparzialità nell’esercizio della pubblica funzione.

In ogni caso la espressa previsione eliminava qualsivoglia dubbio in merito alla sussistenza del reato nei previsti casi di incompatibilità e conflitto di interessi.

Un importante elemento distintivo del reato , inoltre , era la patrimonialità del vantaggio ; precedentemente previsto come circostanza aggravante del reato diveniva elemento tipico dell’abuso d’ufficio.

Quanto al danno ingiusto altrui non era contraddistinto dalla patrimonialità ben potendo consistere in una lesione anche di natura personale e non economica.

Nell’interpretazione giurisprudenziale di legittimità il tentativo del legislatore di sortire una riduzione della configurabilità del reato specificando che soltanto la violazione di legge o regolamento ed al contempo la patrimonialità del vantaggio lo integrassero , trovò adeguato riscontro.

Introducendo nella tipicità del reato la violazione della legge ordinaria o del regolamento , pur rimanendo immanente il criterio ispiratore previsto dalla primaria fonte del nostro ordinamento all’art. 97 Cost[vii] comma II , la configurabilità del reato de quo  fu ridotta di molto.

“In tema di abuso d’ufficio, la violazione di norme di leggi o di regolamento contemplata dalla fattispecie di cui all’art. 323 c.p. non può essere integrata dall’inosservanza delle disposizioni inserite nel bando di concorso il quale è atto amministrativo e, quindi, fonte normativa non riconducibile a quelle tassativamente indicate dal successivo art. 323 (“id est” legge o regolamento).”[viii]

Sulla medesima linea ermeneutica :“Per la sussistenza del reato di cui all’art. 323 c.p., non è sufficiente che il soggetto ponga in essere un comportamento contrario ai doveri di imparzialità cui devono essere informati gli atti della P.A., ma è anche necessario che la sua condotta si risolva nella violazione di un obbligo determinato imposto dalla legge o da un regolamento da cui derivi un ingiusto vantaggio e che detta violazione sia posta in essere nell’esercizio del potere proprio del pubblico ufficiale.”[ix]

Ed ancora : “In tema di reato di abuso d’ufficio la condotta dell’agente rileva penalmente solo se l’ingiusto vantaggio patrimoniale è conseguito attraverso la violazione di legge o di regolamento, con esclusione degli atti che hanno natura meramente interpretativa o attuativa di normative preesistenti e che comunque sono privi della forza normativa propria della legge o del regolamento. (Nel caso di specie la Corte ha escluso che potesse integrare il reato di cui all’art. 323 c.p. la sola violazione di norme contenute nell’art. 9 D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, regolamento attuativo del testo unico delle disposizioni sulla disciplina dell’immigrazione, e nella circolare del 17 settembre 1997, n. 8, in materia di permessi brevi per turismo ed affari).”[x]

La sussistenza dell’abuso d’ufficio soltanto nei casi di violazione di legge o di regolamenti e non ancorata ad un generico , se pur fondamentale , principio di imparzialità e buon andamento è stata ritenuta dalla più recente giurisprudenza di legittimità :” Non è idonea a rendere configurabile la violazione di legge rilevante ai fini dell’integrazione del delitto di abuso d’ufficio la sola inosservanza di norme di principio o di quelle genericamente strumentali alla regolarità dell’azione amministrativa. (Nella specie, in applicazione di tale principio, la Corte, in un caso in cui all’imputato erano stati contestati i reati di falso e di abuso d’ufficio per avere alterato la copia di una circolare al fine di danneggiare un dipendente, ha escluso che, una volta ritenuta l’insussistenza del primo di detti reati, potesse affermarsi la sussistenza del secondo, con riferimento alla dedotta violazione, in particolare, dell’art. 97 Cost.).”[xi]

Principio confermato anche dalla sentenza n.° 27823/2015 :” Ai fini della configurabilità del delitto di abuso d’ufficio, deve escludersi che possa costituire violazione di norme di legge o di regolamento l’inosservanza delle disposizioni inserite in un bando di concorso, trattandosi di atto amministrativo e quindi di fonte normativa non riconducibile a quelle tassativamente indicate nell’art. 323 c.p.”[xii]

Appena qualche anno prima le SS.UU.[xiii] penali nel definire il concetto di violazione di legge ex art. 323 c.p. , avevano precisato che tale è l’atto assunto per il raggiungimento di finalità ed interessi collidenti con gli scopi previsti dalle stessa legge ; secondo il massimo consesso , quindi , il rispetto formale della procedura di formazione ed assunzione dell’atto amministrativo e dell’atto in sé per il raggiungimento di scopi diversi o opposti con quelli legislativamente previsti , integrava un’ipotesi di eccesso o sviamento di potere. Con le predetta decisione si confermava la commissione del reato de quo nei casi di peculato per distrazione.

Nel tentativo di circoscrivere o forse meglio individuare la struttura del reato , nel 2020 il legislatore ha nuovamente riformulato l’art. 323 c.p.[xiv] nei seguenti termini :” Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato , il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio , in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità , ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto, è punito con la reclusione da uno a quattro anni .

La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno carattere di rilevante gravità.”

L’aspetto legislativo innovativo fu costituito dall’inciso “violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità”.

Prima della sua recente abrogazione , pertanto , il reato si configurava esclusivamente nei casi in cui : l’amministratore o amministrativo fosse nello svolgimento delle sue pubbliche funzioni o servizio , rimanendo perciò esclusi tutti i casi nei quali il fatto storico si fosse concretizzato decampando dal predetto esercizio ; avesse violato specifiche regole di condotta contenute in leggi o atti aventi forza di legge  relative ad atti la cui adozione fosse priva di qualsivoglia discrezionalità , con esclusione della violazione di regolamenti o circolari amministrative ; infine , non si fosse astenuto nei casi di conflitto di interesse relativo a se stesso oppure ad un prossimo congiunto ed in ogni caso in tutte le ipotesi previste dalla legge di obbligo di astensione. Si confermava la sussistenza del reato nei casi di conflitto di interessi , introdotta nel 1997.

Quanto al primo aspetto : “Ai fini dell’integrazione dell’elemento oggettivo del reato di abuso d’ufficio, è necessario che la condotta sia realizzata attraverso l’esercizio del potere pubblico attribuito al soggetto agente, configurando i comportamenti non correlati all’attività funzionale, o meramente occasionati da essa, una mera violazione del dovere di correttezza, non rilevante ai sensi dell’art. 323 cod. pen. anche se in contrasto di interessi con l’attività istituzionale.”

In merito alla violazione di leggi e atti aventi forza di legge la novella legislativa prevedeva l’integrazione del reato relativamente ad atti da assumersi in assenza di discrezionalità o rispetto ai quali vi siano precise e specifiche regole di condotta amministrativa  : “In tema di abuso d’ufficio, la modifica introdotta con l’art. 23 del d. l. 16 luglio 2020, n. 76 ha ristretto l’ambito applicativo dell’art. 323 cod. pen., determinando una parziale “abolitio criminis” in relazione alle condotte commesse prima dell’entrata in vigore della riforma, realizzate mediante violazione di norme regolamentari o di norme di legge generali e astratte, dalle quali non siano ricavabili regole di condotta specifiche ed espresse o che lascino residuare margini di discrezionalità.”[xv]

Ne derivava l’irrilevanza della violazione di regolamenti e circolari di natura amministrativa che avrebbe eventualmente generato l’incipit di procedure amministrative , ma che non avrebbe integrato il reato di abuso d’ufficio. La norma cristallizzava il reato nella violazione di specifiche e dettagliate regole di condotta che fossero state violate in assenza di ragioni di natura pubblica.

L’intento legislativo consisteva nella riduzione dei casi di rilevanza penale , limitando la fattispecie ai soli casi in cui l’atto amministrativo fosse dovuto su binari normativi ben precisi e dettagliati oppure quale atto dovuto privo di criteri di discrezionalità che si voleva lasciare legittimamente alla P.A. , onde porla in condizione di amministrare senza particolari timori o vincoli di indagine penale.

Sino ai giorni nostri nei quali si è scelta la strada della  abolitio criminis , la norma è rimasta indenne da ulteriori modifiche.

Così formulata , la norma escludeva la rilevanza penale di comportamenti posti in essere da pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio in violazione di norme regolamentari , quali i regolamenti e le circolari amministrative– la cui decisività e rilevanza in ambito amministrativo è notoria – , nonché da leggi ed atti aventi forza di legge non caratterizzati da specifica e dettagliata disciplina regolamentante la situazione ; non rientravano nella fattispecie astratta , altresì , gli atti contraddistinti per legge dalla discrezionalità dell’operatore.

Pur velatamente immanente , il principio costituzionale del buon andamento ed imparzialità della P.A. continuava ad espletare effetti sul piano strettamente amministrativo ma era quasi escluso in ambito penalistico , non rilevando a tali fini un comportamento scorretto in riferimento ai principi costituzionali ma non rientrante nella descrizione della norma penale.

Sotto questo specifico punto di vista ed in rispetto del principio di tassatività previsto dall’art. 25 Cost. comma II , l’interpretazione giurisprudenziale limitativa della configurabilità risultava impeccabile , costituendo il predetto principio un elemento imprescindibile dell’applicazione della norma penale.

Il paradosso era , però , costituito dall’esistenza della norma penale onde tutelare con il massimo vigore il “buon funzionamento” della P.A., norma  che in ogni caso non puniva comportamenti lesivi dello stesso ispirato dai principi costituzionali.

Riteniamo che così formulata la norma garantisse una forte riduzione dei casi di rilevanza penalistica consentendo al pubblico agente una certa libertà di azione non soffocata dal timore dell’emenda penale e conseguentemente una maggiore celerità , snellezza procedimentale in grado di far scemare la burocratizzazione delle procedure amministrative.

 

• L’adempimento dei doveri euro-unitari e degli accordi internazionali.

 

La direttiva euro-unitaria 2017/1371 (c.d. direttiva P.I.F. , Protezione Interessi Finanziari) intitolata Direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale , ha previsto l’obbligo per gli stati membri di adottare la tutela penale per reati gravi commessi in danno dell’UE quali corruzione, appropriazione indebita o riciclaggio di denaro lesivi degli interessi finanziari dell’Unione , ossia del bilancio dell’Unione, dei bilanci di istituzioni , organismi , uffici e agenzie dell’Unione istituiti dai trattati , o dei bilanci da questi direttamente o indirettamente gestiti e monitorati ; inoltre ,  di frodi commesse ai danni del sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (IVA), quali frodi carosello dell’IVA , o considerabili di particolare gravità  poiché interessanti il territorio di due o più Stati membri dell’Unione, creando un danno totale di almeno 10 milioni di euro. Sull’ultimo punto citato e più precisamente di predisporre tutela penale in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto – per i reati di dichiarazione infedele, di dichiarazione fraudolenta mediante fatture o e dichiarazione fraudolenta ,  inserendo la punibilità anche per la sola ipotesi del tentativo di reato.

Rilevante ai fini del tema trattato in questa sede , l’art. 3 sancisce l’obbligo degli Stati di prevedere la incriminazione di frodi lesive degli interessi finanziari dell’Unione, tra le quali sono espressamente menzionate le distrazioni di fondi o beni “per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi”[xvi].

Per espressa indicazione della direttiva , tutti gli stati membri dovevano prevedere sul piano penalistico l’ipotesi criminosa del peculato per distrazione definito anche per “fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi”.

Più in particolare , la direttiva euro-unitaria nel prevedere gli obblighi a cui devono attenersi gli stati membri stabilisce all’art. 4 par. 3 :” Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, se intenzionale, l’appropriazione indebita costituisca reato. Ai fini della presente direttiva, s’intende per «appropriazione indebita» l’azione del funzionario pubblico, incaricato direttamente o indirettamente della gestione di fondi o beni, tesa a impegnare o erogare fondi o ad appropriarsi di beni o utilizzarli per uno scopo in ogni modo diverso da quello per essi previsto, che leda gli interessi finanziari dell’Unione.”

Secondo l’art. 4 , quindi , la previsione quale reato doveva ricomprendere sia l’appropriazione indebita a fini personali che la più gradata ipotesi di destinazione per fini diversi da quelli previsti dalla norma apposita , definita nel nostro ordinamento quale peculato per distrazione.

L’art. 7 par. 3 , stabilisce che il reato appena richiamato sia punito con una pena massima di almeno quattro anni di reclusione qualora ne derivino danni o vantaggi considerevoli», cioè – viene subito dopo specificato – di valore superiore a 100.000 euro , e più in particolare : ”I danni o vantaggi derivanti dai reati di cui all’articolo 3, paragrafo 2, lettere a), b) e c), e all’articolo 4 si presumono considerevoli qualora il danno o il vantaggio sia di valore superiore ai 100.000 euro.”

Il  nostro paese ha recepito la direttiva con il decreto legislativo n. 75 del 2020[xvii], poi integrato dal D. Lgs. n.° 156/2022.

Un primo punto da sottolineare consta nella già prevista fattispecie di reato di peculato per distrazione nell’art. 323 c.p. e conseguentemente nella non necessarietà per lo stato italiano di approntare una apposita norma al riguardo

Con il successivo D. Lgs. n.° 156/2022 (“Disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo 14 luglio 2020, n.° 75, di attuazione della direttiva (UE) 2017/1371”) l’ordinamento nazionale si è più adeguatamente conformato alla direttiva , prevedendo in relazione alla specifica ipotesi di distrazione di beni pubblici per finalità diversa da quella prevista che la fattispecie fosse preveduta anche dall’art. 322 bis c.p.[xviii] e che , pertanto , fossero punibili per tale ipotesi di reato i funzionari euro-unitari indicati dalla norma come anche i funzionari extra-UE che con la loro condotta avessero provocato un danno per quest’ultima superiore a 100.000 euro.

Posta la premessa , appare spiegato l’intervento recente di cui al Decreto legge n.° 92/2024  convertito nella Legge 8 agosto 2024  n.° 112 , Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 luglio 2024, n. 92, recante misure urgenti in materia penitenziaria, di giustizia civile e penale e di personale del Ministero della giustizia.

Con l’abrogazione dell’abuso d’ufficio , allora già programmata con il disegno di legge C 1718 in discussione e quindi non ancora attuato , era necessario , salvo incorrere in sanzioni euro-unitarie , la contestuale o previa introduzione (come poi accaduto) del reato di peculato per distrazione ex art. 314 bis c.p. precedentemente inglobato proprio dall’abuso d’ufficio e con pene espressamente indicate dalla direttiva non inferiori ad anni quattro di reclusione nel massimo edittale ; prevedendo contestualmente all’art. 322 bis c.p. pari estensione , dell’ipotesi di reato introdotta , ai pubblici funzionari internazionali ed europei unitamente a quelle già previste.

L’ intento legislativo si è perfezionato di lì a poco mediante la abrogazione dell’art. 323 c.p. attuato la Legge n.°114 del 9 agosto 2024 , che , pertanto , ha costituito un naturale seguito della premessa necessaria al fine di rimanere in linea con la direttiva euro-unitaria.

 

Qualche anno prima l’Italia aveva sottoscritto  la Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione , c.d. Convenzione di Merida ,  adottata il 31 ottobre 2003 e ratificata dall’Italia con la legge n.° 116 del 3 agosto 2009 , il cui art. 17 stabilisce: : “Ciascuno Stato parte adotta le misure legislative e le altre misure necessarie per conferire il carattere di illecito penale, quando gli atti sono stati commessi intenzionalmente, alla sottrazione, all’appropriazione indebita o ad un altro uso illecito, da parte di un pubblico ufficiale, a suo vantaggio o a vantaggio di un’altra persona o entità, di qualsiasi bene, fondo o valore pubblico o privato o di ogni altra cosa di valore che sia stata a lui affidata in virtù delle sue funzioni”.

Al contempo ed ampliando l’obbligo gravante sugli stati firmatari della Convenzione  l’art. 19 aggiunge l’obbligo di esaminare : “l’adozione delle misure legislative e delle altre misure necessarie per conferire il carattere di illecito penale, quando l’atto è stato commesso intenzionalmente, al fatto per un pubblico ufficiale di abusare delle proprie funzioni o della sua posizione, ossia di compiere o di astenersi dal compiere, nell’esercizio delle proprie funzioni, un atto in violazione delle leggi al fine di ottenere un indebito vantaggio per sé o per un’altra persona o entità”.

In ultima analisi , ma non certo in ordine di rilevanza , appare indispensabile ai fini di una maggiore completezza , la lettura dell’art. 7 intitolato “Settore pubblico” che al comma 4 prevede che ;  “Ciascuno stato si adopera, conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno, al fine di adottare, mantenere e rafforzare i sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti di interesse”.

La normativa euro-unitaria sul tema aveva meglio specificato i contenuti da adottarsi da parte degli stati membri anche sulla scorta di questa precedente esperienza convenzionale internazionale di ben più ampio respiro , specificando la tutela degli interessi finanziari dell’Unione invece non prevista dalla Convenzione protesa esclusivamente al rafforzamento del buon funzionamento della P.A. di ciascuno stato aderente , mediante la rilevanza della tutela penale.

L’analisi del legislatore italiano e la dovizia di particolari con la quale si è premurato di disciplinare la materia dei reati commessi da pubblici ufficiali ed incaricati di pubblico servizio è , senza dubbio , frutto anche del dovere di adempimento del nostro paese agli obblighi internazionali a cui si è volontariamente aderito.

Ma , in vero , proprio rispetto a questi ultimi la scelta legislativa non appare allo scrivente coerente con la predetta adesione , preannunciando  sin da ora  lo sviluppo della critica argomentativa , che a nostro avviso il tentativo del legislatore si è rivelato con dubbi profili di costituzionalità.

Provando a sintetizzare le norme convenzionali sopra citate ne consegue che , in quanto aderente alla Convenzione di Merida , il nostro paese avesse l’obbligo di mantenere vigente una norma quale l’art. 323 c.p..

Procedendo con ordine espositivo , dalla lettura del combinato disposto ex art. 26 e 31 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati , tracciante   importanti linee interpretative circa i contenuti del trattati internazionali , si deduce inequivocabilmente che sottoscrivendo la Convenzione ONU del 2003 sulla corruzione , l’Italia avesse l’obbligo di prevedere la rilevanza penale di comportamenti posti in essere dal pubblico ufficiale consistenti nella produzione di norme interne non ancora esistenti nell’ordinamento interno atte a punire gli atti dei pubblici ufficiali ed incaricati di pubblico servizio che nell’esercizio delle funzioni loro spettanti effettuassero intenzionalmente una sottrazione, appropriazione indebita o ad un altro uso illecito di qualsiasi bene, fondo o valore pubblico o privato o di ogni altra cosa di valore , a suo vantaggio o a vantaggio di un’altra persona o entità , abusando delle proprie funzioni o della sua posizione, ossia di compiere o di astenersi dal compiere un atto in violazione delle leggi.

Inoltre lo stato firmatario si impegnava ad adoperarsi conformemente ai principi fondamentali del proprio diritto interno, al fine di adottare, mantenere e rafforzare i sistemi che favoriscono la trasparenza e prevengono i conflitti di interesse.

Appare evidente che la spirito dell’accordo internazionale si radicasse , dunque , anche nel rafforzamento e mantenimento delle norme già esistenti circa la repressione penale di simili azioni od omissioni con particolare citazione ed attenzione al tema del conflitto di interessi riguardante un pubblico agente.

Conseguentemente , che il legislatore italiano si impegnasse nell’introdurre norme ad hoc oppure , come del resto nel caso italiano , a mantenere in vigore norme già esistenti implementando o comunque rafforzando la tutela dei beni giuridici tutelati dalle siffatte norme.

Relativamente al nostro paese la previsione quale illecito penale dei comportamenti descritti dalla Convenzione di Merida era già stata attuata dal nostro ordinamento giuridico con la disciplina dettata dall’art. 323 c.p. dalla lettura del quale si ricavava la punibilità del pubblico agente che nell’esercizio delle sue funzioni in violazione di leggi o atti aventi forza di legge abusasse volontariamente della sua funzione e potere allo scopo di procurarsi un indebito vantaggio personale e altrui con danno ingiusto altrui , che si radicava , tra l’altro , anche nel dovere di astensione in caso di conflitto di interessi.

Ad abundantiam va , altresì , evidenziato che la interpretazione giurisprudenziale aveva cristallizzato da tempo nella previsione dell’abuso d’ufficio anche il peculato per distrazione , commesso destinando i beni pubblici per finalità diverse da quelle legislativamente previste.

La riforma Nordio , presenta , pertanto , dei profili di incostituzionalità che val la pena analizzare.

 

• I dubbi di costituzionalità della recente riforma rispetto ai criteri ex art. 97 della Costituzione nonché alla Convenzione di Merida ed alla normativa euro-unitaria.

 

Abbiamo analizzato come l’introduzione del peculato distrattivo ex art. 314 bis c.p. sia avvenuta mediante l’emanazione del D. L. n.° 92/2024 del 4 luglio 2024  – ed in particolare dall’art. 9, comma 1 –  convertito con modificazioni dalla L. 8 agosto 2024, n.° 112.

A parere dello scrivente , l’azione legislativa del governo nella forma della decretazione d’urgenza non è parsa conforme al dettato costituzionale in quanto adottata in virtù di una “straordinaria necessità e urgenza di definire, anche in relazione agli obblighi euro-unitari , il reato di indebita destinazione di beni ad opera del pubblico agente”, come sostenuto dal Ministro guardasigilli nella Relazione di accompagnamento del decreto legge n.° 92/2024.

Ed in vero non si riscontra alcun caso straordinario di necessità e di urgenza onde ricorrere all’atto avente forza di legge previsto dall’art. 77 Cost. e nemmeno risulta una adeguata motivazione posta dal governo italiano sull’adozione di questa forma legislativa.

Al contrario proprio la futura abolizione dell’abuso d’ufficio nel quale era inglobata l’ipotesi del peculato per distrazione , come già programmata dal governo italiano nel disegno di legge C 1718 , rendeva necessaria la decretazione d’urgenza onde evitare procedure d’infrazione da parte dell’Unione Europea causate proprio dall’azione legislativa del governo.

Dunque , se di necessarietà ed urgenza poteva parlarsi la si poteva legare solo ad un’altra iniziativa legislativa di natura abrogativa  che , ad onor del vero , non sembrava mostrare le peculiarità dell’urgenza atteso che la norma era in vita da circa cento anni.

L’urgenza , pertanto , è stata creata dagli intenti abrogativi governativi di cui al disegno di legge C 1718 , contrario alla normativa euro-unitaria.

Ben , allora , sarebbe valsa la pena di continuare l’iter di avvenuta presentazione del progetto di legge ordinaria C 1718 in Parlamento unitamente ad un progetto introduttivo dell’art. 314 bis c.p. , effettuato anche con le integrazioni del caso , il quale , a sua volta , andava discusso con ampio dibattito e riflessioni in grado di valutare , secondo le regole costituzionali dell’attività legislativa ordinaria , la necessità o soltanto l’opportunità dell’abolitio criminis contestuale alla novella introducenda.

La scelta governativa si è , invece , ancorata al ricorso del decreto legge in vista dell’imminente abrogazione in assenza di qualsiasi situazione di straordinarietà ed urgenza di natura oggettiva.

 

Tutto quanto premesso in merito alle modalità attuative dell’introduzione dell’art. 314 bis c.p. , riteniamo che l’abrogazione dell’art. 323 c.p. non abbia una  motivazione coerente con l’arco costituzionale sia in riferimento ai valori supremi sanciti dall’art. 97 Cost. che con gli obblighi internazionali assunti dal nostro paese e conseguentemente con i principi previsti dagli artt. 11[xix] e 117[xx] Cost..

Quanto al primo aspetto , rimandiamo alle considerazioni svolte in precedenza sulla necessità della tutela di rango penalistico rispetto a principi fondamentali del buon funzionamento della P.A..

Appare allo scrivente una aberratio l’eliminazione di una norma tutelante principi costituzionali di imparzialità , buon andamento e trasparenza della pubblica amministrazione.

Sia ben chiaro che non sfugge il valore e l’imprescindibilità del rispetto della tassatività della norma penale ed il conseguente obbligo della giurisdizione di verificare l’esatta corrispondenza tra elementi strutturali della fattispecie astratta e quanto verificatosi in concreto , di guisa che sol per rispetto dei generali e generici principi di buon funzionamento ed imparzialità si possa addivenire ad una sentenza di condanna od anche alla instaurazione di un procedimento penale.

Dunque , le riforme tendenti alla esaustiva individuazione della rilevanza penale di un dato comportamento mediante specificazioni e precisazioni degli elementi della fattispecie astratta soddisfano esigenze di certezza ed applicabilità della norma penale ed in quanto tali sono sempre auspicabili.

Non sfugge nemmeno che nei predetti casi sia esperibile una tutela giurisdizionale dinanzi all’autorità amministrativa e che conseguentemente il cittadino sia protetto nella titolarità ed esercizio di diritti soggettivi ed interessi legittimi da parte dell’ordinamento giuridico nazionale che senza dubbio predispone mezzi e strumenti al fine di esercitare gli stessi nelle sedi giurisdizionali e vederne riconosciuto il fondamento.

Principio , quest’ultimo , affermato dalla Corte costituzionale nella recente sentenza n.° 8/2022 , la quale ha ritenuto la irrilevanza dei principi costituzionali ex art. 97 Cost. quali criteri ispiratori ed ermeneutici ai fini della configurabilità del reato di abuso d’ufficio , ancorandosi al rispetto del principio di tassatività degli elementi strutturali della fattispecie astratta , seguita da conforme giurisprudenza di legittimità[xxi].

Quel che rileva , però , consta nell’elisione penale di comportamenti protesi ad un vantaggio patrimoniale oppure alla creazione di un danno altrui realizzate mediante l’esercizio di una funzione pubblica e quindi la titolarità di poteri esclusivi non spettanti al privato cittadino , in rappresentanza dello stato , che siano stati commessi con coscienza e volontà dell’azione e dell’evento.

Si vuole intendere che l’eliminazione della più incisiva forma di tutela prevista dal nostro ordinamento giuridico in relazione a comportamenti di abuso del potere pubblico costituiscono una voragine sociale tale da alterare persino l’equilibrio dell’ordine democratico trasformando il cittadino  nel destinatario di una aspettativa e non nel titolare di diritti , ed in ogni caso in un soggetto più debole.

Il che contrasta apertamente con tutti i principi generali di natura costituzionale protesi alla tutela dell’individuo inteso quale soggetto singolo e quale parte della collettività sociale rispetto al sovrastante ma necessario potere istituzionale finalizzato alla realizzazione degli interessi della collettività.

Senza approfondire la disamina dei diritti costituzionali tesi alla realizzazione del singolo individuo (la trattazione per quanto affascinante ci porterebbe ben lungi dal tema trattato) l’eliminazione della tutela penale del singolo rispetto ad un abuso ed uso distorto dei poteri pubblici , costituisce un tradimento dell’arco costituzionale e in ogni caso contrastante con lo spirito della Magna Charta.

Tra l’altro , se , come sottolineato in più di una sede ivi compresa la sentenza della Consulta  , i risultati statistici del processo penale in tema di abuso d’ufficio rappresentano una percentuale di condanne molto bassa (come vedremo poi) , allora sarebbe più doverosa una critica negativa agli organi investigativi piuttosto che la eliminazione del presidio di salvaguardia penale.

 

Nemmeno si coglie il senso della soppressione con corrispondente introduzione di una  novella normativa rispetto al principio di tassatività della norma penale come previsto dall’art. 25 Cost. comma II , così come appare allo scrivente destituita di fondamento la giustificazione di velocizzare e snellire le procedure della P.A. la quale , senza timore di smentita alcuna , non è parsa particolarmente beneficiante delle restrizioni normative adottate in passato e dell’ermeneutica giurisprudenziale parimenti stringente in tema di configurabilità del reato di abuso d’ufficio , che secondo gli auspici avrebbero , invece , favorito negli anni in divenire un miglior funzionamento.

La valutazione si fonda su circa trent’anni di storia politica e giudiziaria , ben sufficienti per trarre delle conclusioni parziali ma senza dubbio non affrettate o meramente futuristiche.

Argomentando a contrario , v’e da dire che non ostante gli inasprimenti delle pene per i reati contro la P.A. , il fenomeno di malsana gestione della macchina amministrativa non è mutato ma anzi si è amplificato e mostrante caratteri non recessivi , di tal che si potrebbe affermare che la vigenza della emenda penale non abbia costituito una valido baluardo di politica social-preventiva della giustizia penale.

Il fenomeno politico e sociale costituito dalla c.d. Tangentopoli italiana , ha dimostrato che placatasi la tempesta che ha spazzato via una intera classe dirigente e politica , il vento dell’illiceità non si sia arrestato.

Ma se ciò corrisponde al vero , ritiene lo scrivente che la permanenza del baluardo fosse in ogni caso preferibile alla sua eliminazione.

A tutto ciò si aggiunga come con la riforma abrogativa si sia realizzato un oceanico ed evidente paradosso in termini economici e di carico giudiziario.

Difatti i recenti dati statistici relativi al reato di abuso d’ufficio come risulta dalla Relazione annuale della Commissione U.E. sullo Stato di diritto ( dell’Italia ) del 2024 , attestano per l’anno 2023 l’esistenza di 5292 procedimenti conclusi per questo reato con  soltanto nove condanne e per l’anno 2022 di 4481 procedimenti conclusi con diciotto condanne.

La corrente favorevole all’abrogazione per inconsistenza del numero di condanne e quindi di un inutile spreco di danaro pubblico onde instaurare e celebrare questi processi non ha tenuto debito conto di un aspetto conseguente in grado di instaurare maggiori o pari numeri di procedure di esecuzione ex art. 673 c.p.p.[xxii] con un impegno economico quasi pari alla spesa per i processi inutiliter dati ed il conseguente ingolfamento dettato dal numero di procedimenti esistenti che preoccupa , vedi riforma Cartabia , il legislatore già da tempo.

Anche sotto questo profilo , la riforma abrogativa non appare convincente.

L’analisi critica deve essere approfondita , onde specificarne le motivazioni di fondo.

 

Dall’abrogazione dell’art. 323 c.p. deriva , infatti , l’irrilevanza penale di tutti gli abusi commessi per avvantaggiare sé stessi ovvero altri soggetti o per danneggiare altri, purché compiuti in assenza di compensi dati o promessi e di violenza o minaccia , tali da essere ricompresi in fattispecie di reato diverse , previste nel Titolo II Capo I del codice penale.

Rimanendo nel campo degli esempi sono esclusi i casi di concessione o diniego di autorizzazioni, licenze o concessioni in assenza di vantaggi economici dati o promessi o finalizzati alla creazione di un danno ingiusto , ma anche i casi di esercizio discrezionale del potere giudiziario in riferimento al giudice e al pubblico ministero e nella funzione amministrativa rispetto a una qualsiasi attività deliberativa o valutativa.

Parimenti non rileveranno più gli abusi commessi mediante un doloso distorto utilizzo dell’ufficio , quale colui che sfrutta nel proprio o altrui interesse le energie lavorative di pubblici dipendenti ovvero del medico specialista di una struttura sanitaria pubblica che distoglie i pazienti dal servizio pubblico per inviarli a strutture private.

Nemmeno rileverà un abuso commesso a fronte di vantaggi di natura sessuale , sociale oppure di carattere prettamente politico , tutti caratterizzati dall’assenza di un vantaggio economico del pubblico agente.

In sintesi venuta meno la funzione social-preventiva della norma penale è inaccettabile che un incarico pubblico possa esser considerato alla stregua di un lavoro privato e ad esso non possono applicarsi medesime regole e criteri.

Nemmeno la surroga adottata dal legislatore con l’introduzione del peculato per distrazione ex art. 314 bis c.p. è in grado di fronteggiare il vuoto normativo relativo a molteplici fattispecie concrete di rilevante importanza.

Tra tutte primeggia l’impunità per i casi di mancata astensione del p.u. in ipotesi di conflitto di interessi o di situazioni oggettive di incompatibilità , espressamente inserita con la riforma del 1997 e confermata poi nella riforma del 2020.

Con essa l’imparzialità dell’azione pubblica nei casi di pubblici concorsi viene fortemente minata o forse esclusa , ben potendo il p.u. non astenersi nei casi di interesse privato nell’ambito di un concorso pubblico svoltosi con il pieno rispetto delle regole procedurali ma fondata su una valutazione discrezionale dell’esaminatore.

La circostanza è estremamente rilevante in quanto , a seguito dell’avvenuta abrogazione non esisterà più il conflitto di interessi del pubblico agente ; ante abrogatio  anche secondo una nomofilachia di legittimità , l’inosservanza del dovere di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto integrava il reato anche in mancanza , per il procedimento ove l’agente è chiamato ad operare, una specifica disciplina dell’astensione[xxiii].

Dunque un primo elemento critico si può individuare nel vuoto normativo su fattispecie rilevanti e frequenti nella vita quotidiana del nostro paese.

 

Un secondo aspetto che merita una riflessione consta nella verifica circa il contemperamento di interessi costituzionali che la norma abrogata era in grado di sostenere.

Se cioè la libertà e discrezionalità di azione della P.A. nell’ambito contenitivo delle regole fosse particolarmente pregiudicata dalla mera esistenza dell’emenda penale o , viceversa , modellata su un equilibrio dotato di ragionevolezza e buon senso in grado di salvaguardare le due esigenze contrapposte : buon funzionamento trasparenza ed imparzialità della pubblica amministrazione in stretto connubio con la prevenzione dell’abuso del potere esercitato o esercitabile.

Come anticipato , l’esperienza del nostro paese a seguito degli interventi legislativi contenitivi della configurabilità dell’abuso d’ufficio , a partire dal 1990 sino alla recente innovazione introdotta nel 2020 , ha dimostrato che la farraginosità del funzionamento della macchina amministrativa negli aspetti più minimali adempiuti da un amministrativo e nell’espletamento di riforme ed orientamenti legislativi adottati dai rappresentanti istituzionali dagli enti pubblici , non sono affatto mutati e restano contraddistinti dagli atavici problemi segnalati in questa sede e notori alla moltitudine.

A tal uopo si potrebbe affermare che la storia degli ultimi trent’anni dimostra che se è pur vero che il timore dell’intervento della magistratura penale inquirente ha frenato  e rallentato le procedure di adozione di innovazioni amministrative , di riforme e di interventi sul campo , la nomofilachia limitativa adottata dalla giurisprudenza di legittimità e di merito in uno con la concreta riduzione della configurabilità del reato assunta dal legislatore , non hanno risolto in senso favorevole la burocratizzazione sistemica.

Resta , conseguentemente , da esaminare il dettato normativo.

Le definitive modifiche legislative apportate all’art. 323 c.p. nel 2020 apparivano allo scrivente non solo in grado di soddisfare pienamente i principi di tassatività e determinatezza della norma penale ma , in particolar modo , l’esigenza di non stringere nella morsa del penalmente rilevante l’attività della pubblica amministrazione.

L’esclusione di una importante quanto vasto corpo di norme amministrative di secondo grado dalla tipicità della norma , legata esclusivamente a leggi ed atti aventi forza di legge , rappresentava il pieno soddisfacimento dell’esigenza di celerità ed efficacia della macchina amministrativa , in uno alla elisione di tutti gli atti amministrativi caratterizzati dalla discrezionalità dell’operatore.

Non v’è chi non veda l’aspetto positivo dell’innovazione illo tempore attuata.

Valutando gli interventi riformatori del legislatore ed in particolare quello attuato nel 2020 possiamo affermare che l’area della rilevanza penale fosse stata notevolmente ridotta , integrando molti comportamenti esclusivamente l’area dell’illecito amministrativo o disciplinare.

In una parola , il timore dell’emenda penale nella formazione di atti amministrativi non si è rivelato , nemmeno in minima parte , la fonte della burocratizzazione sistemica , tutt’ora persistente.

Allora a parere dello scrivente il problema è di natura culturale e legato alla visione ed interpretazione posta dagli agenti pubblici , amministrativi ed amministratori , del compito da essi svolto nell’esercizio amministrativo in senso stretto e della funzione politica generale finalizzata all’indirizzo sociale ed ai fini.

Porsi al servizio dello Stato presuppone la capacità di rispettarne innanzitutto le regole etiche di obiettività , imparzialità , trasparenza che sempre devono caratterizzare il servizio del singolo a disposizione della collettività , in special modo quando nel suo espletamento egli rappresenta l’istituzione pubblica , nelle sua varie forme , e non sé stesso.

Decampare dal rispetto di questi principi violando la norma penale e cioè integrando praticamente gli elementi essenziali della norma abrogata non può comportare una impunità dettata dal vuoto normativo creato dall’abolitio criminis.

Forse la farraginosità e lentezza della pubblica amministrazione affonda le sue radici nei meandri generali delle procedure amministrative contraddistinte da verifiche , controlli , tempi di valutazioni e dibattiti pubblici , produzioni di certificati che inevitabilmente producono risultati poco edificanti sui quali poco incideva l’esistenza dell’emenda penale e senza la quale , a partire da ora , il sospetto culturale del nostro paese è destinato ad aumentare.

Si vuole significare che la formula legislativa insita nell’art. 323 c.p. frutto della riforma del 2020 , era congruamente efficace nel tutelare principi costituzionali ex art. 97 Cost. come espressamente inseriti nella norma ed al contempo fungere da prevenzione delle eventuali violazioni ; costituiva , cioè , un degno ed equilibrato esempio di contemperamento dei beni di rango costituzionale in gioco.

Difatti e senza dilungarci , anche il fondamentale principio di tassatività della norma penale era debitamente rispettato nella corretta e particolareggiata individuazione degli elementi tipici.

Pertanto , per questa seconda motivazione non si intende la finalità della abrogazione di una norma che realizzava una importante funzione social-preventiva di tutela penale punendo comportamenti di abuso di potere pubblico commessi intenzionalmente a  proprio vantaggio economico od anche a danno del privato cittadino , nell’esercizio della funzione istituzionale.

 

Resta da affrontare il tema rappresentato dai profili di costituzionalità dell’abolitio criminis e quindi dell’art. 1 comma I lett. b) della Legge n.°114/2024 del 9 agosto 2024.

Ad un’analisi obiettiva sembra che l’eliminazione dell’abuso d’ufficio integri profili di incostituzionalità in riferimento all’art. 11 della Costituzione.

E’ noto che l’adesione ai trattati internazionali obblighi costituzionalmente le istituzioni politiche al rispetto dei principi , delle regole e dei fini da essi previsti.

IL principio di sovranità nazionale , previsto dall’arco costituzionale e dal diritto internazionale pubblico può ed anzi deve cedere il passo alla normativa ultra-nazionale per effetto della disposizione contenuta nell’art. 11 Cost. , salvo , in caso contrario , pregiudicare i fini da essa previsti.

Come già visto la Convenzione di Merida interpretata secondo il diritto dei trattati stipulato con la Convenzione di Vienna impone agli stati firmatari la previsione della rilevanza penale di azioni integranti intenzionalmente una sottrazione, appropriazione indebita o ad un altro uso illecito di qualsiasi bene, fondo o valore pubblico o privato o di ogni altra cosa di valore , a suo vantaggio o a vantaggio di un’altra persona o entità , abusando delle proprie funzioni o della sua posizione, ossia di compiere o di astenersi dal compiere un atto in violazione delle leggi.

All’art. 7 comma IV , inoltre , si segnalava la finalità preventiva del conflitto di interessi con l’impegno di rafforzare a mantenere le norme che ne punissero la commissione.

Dalla lettura dell’art. 31 della Convenzione di Vienna sul Diritto dei trattati si ricava apertamente che l’obbligo internazionale si concretizzasse anche implementando o comunque rafforzando la tutela dei beni giuridici tutelati dalle norme convenzionali già esistenti nell’ordinamento penalistico del singolo paese aderente , come avvenuto nel nostro caso.

E’ del tutto evidente che la disposizione insita nell’art. 19 della Convenzione di Merida non rappresentasse un mero invito o raccomandazione di carattere internazionale ma , viceversa , un autentico obbligo a cui attenersi ed era , pertanto , ineliminabile la norma con la quale si puniva la mancata astensione del p.u. in caso di conflitto di interessi come anche risulta deficitaria l’introduzione dell’art. 314 bis c.p. che punisce esclusivamente il peculato per distrazione di danaro o beni mobili rispetto all’art. 19 che impone la previsione penale anche nel caso di beni immobili , riferendosi ad una appropriazione indebita di qualsiasi bene , fondo o valore pubblico o di ogni altra cosa di valore.

Riteniamo , pertanto , che l’abolizione dell’abuso d’ufficio presenti profili di violazione della Convenzione di Merida ed in quanto tale passibile di dichiarazione di incostituzionalità per violazione dell’art. 11 Cost.

Identico ragionamento , seppur attualmente di minore intensità , riguarda la normativa euro-unitaria.

Le modifiche apportate , in sede di conversione , al Decreto legge n.° 92/2024  hanno ottemperato ai contenuti della direttiva euro-unitaria P.I.F. , introducendo il reato di peculato per distrazione il cui massimo di pena comminabile è stato elevato ad anni quattro di reclusione , proprio in conformità dell’art. 7 par. 3 della direttiva euro-unitaria.

Ne consegue che rebus sic stantibus non pare possano esservi procedure d’infrazione a carico dell’Italia che ha previsto sul piano interno la fattispecie di appropriazione per fini diversi da quelli previsti nonché i limiti edittali di pena come indicati dalla direttiva.

Il problema , però , potrebbe seriamente porsi in futuro per effetto della recente proposta di Direttiva europea sulla lotta alla corruzione, sostitutiva della decisione quadro 2003/568/GAI e di modifica della direttiva UE 2017/1371, in attuazione proprio della Convenzione ONU di Merida del 2003, la quale all’articolo 11 impegna gli Stati membri a prevedere espressamente come reato l’abuso d’ufficio.

Di tal che si rileva , indubbiamente , un’inopportunità dell’abrogazione : sia perché l’orientamento internazionale ed euro-unitario pare muoversi nella direzione di una maggiore pressione penalistica dei reati commessi contro il buon funzionamento della pubblica amministrazione , sia in riferimento specifico all’abuso d’ufficio.

Nell’ipotesi si realizzasse il progetto di direttiva euro-unitaria di cui all’art. 11 , allora al di là di una procedura d’infrazione promossa dall’UE , si porrebbe un questione di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 117 Cost.

Oltre a questo dato propositivo che , ove mai si realizzasse , costringerebbe l’Italia ad una reintroduzione dell’abuso d’ufficio resta da verificare da parte dell’UE se la vigente normativa nazionale soddisfi a pieno i criteri delle rationes legis euro-unitarie.

Occorre verificare , cioè , se l’abolizione dell’abuso d’ufficio e quindi di una serie di comportamenti integranti la violazione dell’imparzialità , trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione corrisponda allo spirito della politica europea.

Dalla lettura della stessa si evince l’esigenza di prevedere in tutti gli stati membri la rilevanza penale di condotte fraudolente in danno degli interessi finanziari dell’Unione mediante la rilevanza penale di condotte di corruzione ed appropriazione indebita commessi dal pubblico agente al fine di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione Europea  strettamente connessi con i bilanci interni degli stati membri a loro volta legati a doppia maglia con la gestione della res pubblica.

Il discorso coinvolge anche la restrizione normativa operata sul reato di traffico di influenze illecite ex art. 346 bis c.p.[xxiv] con l’art. 1 comma I lett. e) della legge n.°114/2024 , e cioè se la novella crea un disequilibrio rispetto all’orientamento di politica generale dell’UE sullo specifico tema della tutela dell’amministrazione pubblica e dei suoi bilanci.

La norma, introdotta con Legge n.° 190/2012, è tesa a punire le condotte di intermediazione di soggetti terzi nell’opera di corruzione tra il corrotto ed il corruttore , così tutelando il bene giuridico del prestigio della pubblica amministrazione.

Con la legge di conversione n.°114/2024 , abrogativa dell’art. 323 c.p. , si è limitata anche la configurabilità del reato de quo.

Le modifiche introdotte , difatti , mirano a escludere non solo i casi in cui il mediatore si limita ad asserire di essere in grado di influenzare il pubblico ufficiale, ma anche quelli in cui l’utilità data o promessa non sia economica.

Ancora una volta , pertanto , resteranno esclusi dalla rilevanza penale numerosi ed importanti fattispecie concrete le quali , in vero , costituivano il nucleo centrale del reato di millantato credito sostituito proprio dall’art. 346 bis c.p ed in ogni caso tutte le ipotesi di vantaggi non economici in grado di influenzare fortemente il pubblico ufficiale onde compiere un atto contrario ai doveri d’ufficio.

Verificheremo poi se i timori di una incostituzionalità espressi in questa sede siano fondati o meno ; allo stato possiamo affermare che l’art. 1, comma 1, lett. b) della Legge 9 agosto 2024, n.° 114 nella parte in cui abroga il reato di cui all’art. 323 c.p. sollevi dubbi di legittimità per violazione degli artt. 11 e 117, comma 1 Cost., in relazione agli artt. 7, comma 4, 19 e 65, comma 1, della Convenzione delle Nazioni Unite del 2003 contro la corruzione.

 

Avv. Antonio Fusco

Foro di Napoli

[i] Art. 314 bis c.p. Indebita destinazione di denaro o cose mobili.

Fuori dei casi previsti dall’articolo 314, il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, li destina ad un uso diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge o da atti aventi forza di legge dai quali non residuano margini di discrezionalità e intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o ad altri un danno ingiusto, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni.

La pena è della reclusione da sei mesi a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea e l’ingiusto vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto sono superiori ad euro 100.000.

 

[ii] Art. 323 c.p. Abuso d’ufficio.

Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato, il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio , in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità , ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto, è punito con la reclusione da uno a quattro anni .

La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno carattere di rilevante gravità .

 

[iii] Corte costituzionale sentenza n.° 7 del 19 febbraio 1965 , con la quale dichiarò non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 323 del Codice penale, sollevata dal Giudice istruttore del Tribunale di Foggia con ordinanza del 27 aprile 1964, in riferimento agli artt. 3 e 25, secondo comma, della Costituzione.

 

[iv] Il riferimento è alla Legge n.° 86 del 26 aprile 1990 intitolata Modifiche in tema di delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione , entrata in vigore il 12 maggio 1990.

 

[v] Il riferimento è alla Legge n.° 234 del 16 luglio 1997  , Modifica dell’articolo 323 del codice penale, in materia di abuso d’ufficio, e degli articoli 289, 416 e 555 del codice di procedura penale ,  entrata in vigore il  9 agosto 1997.

 

[vi] Cassazione penale sezione VI sentenza n.° 21091 del 5 maggio 2004.

 

[vii] Art. 97 Costituzione.

Le pubbliche amministrazioni  , in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico  .

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

 

[viii] Cassazione penale sezione  III sentenza n.° 13795 del 1 dicembre 1999.

 

[ix] Cassazione penale sezione IV sentenza n.°  6837 del 20 febbraio 2001.

 

[x] Cassazione penale  sezione  VI  sentenza n.°  44952 del 7 dicembre 2005.

 

[xi] Cassazione penale sezione VI  sentenza n.°  12769 del 11 aprile 2006.

 

[xii] Cassazione penale, sezione VI  sentenza n.° 27823 del 1 luglio 2015.

 

[xiii] Cassazione penale SS.UU. sentenza n.° 155 del 29/09/2011.

 

[xiv] Il comma 1 è stato modificato dall’art. 23 comma 1 del D.L. 16 luglio 2020, n. 76 , convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120,

 

[xv] Cassazione penale  sezione VI  sentenza n.°  442 del 9 dicembre 2020.

 

[xvi] Art. 3 direttiva 2017/1371 del Parlamento Europeo e del Consiglio  del 5 luglio 2017 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale . Frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione

1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, se commessa intenzionalmente, la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione costituisca reato.
2. Ai fini della presente direttiva si considerano frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione:
3. a) in materia di spese non relative agli appalti, l’azione od omissione relativa:
4. i) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l’appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell’Unione o dai bilanci gestiti da quest’ultima, o per suo conto;
5. ii) alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero

iii) alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi;

1. b) in materia di spese relative agli appalti, almeno allorché commessa al fine di procurare all’autore del reato o ad altri un ingiusto profitto arrecando pregiudizio agli interessi finanziari dell’Unione, l’azione od omissione relativa:
2. i) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l’appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell’Unione o dai bilanci gestiti da quest’ultima o per suo conto;
3. ii) alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero

iii) alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi, che leda gli interessi finanziari dell’Unione;

1. c) in materia di entrate diverse dalle entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall’IVA di cui alla lettera d), l’azione od omissione relativa:
2. i) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua la diminuzione illegittima delle risorse del bilancio dell’Unione o dei bilanci gestiti da quest’ultima o per suo conto;
3. ii) alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero

iii) alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso effetto;

1. d) in materia di entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall’IVA, l’azione od omissione commessa in sistemi fraudolenti transfrontalieri in relazione:
2. i) all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti relativi all’IVA, cui consegua la diminuzione di risorse del bilancio dell’Unione;
3. ii) alla mancata comunicazione di un’informazione relativa all’IVA in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero

iii) alla presentazione di dichiarazioni esatte relative all’IVA per dissimulare in maniera fraudolenta il mancato pagamento o la costituzione illecita di diritti a rimborsi dell’IVA.

 

[xvii] Decreto Legislativo n.° 75 del 14 luglio 2020 , Attuazione della direttiva (UE) 2017/1371, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale. (20G00091) , entrato in vigore il  30/07/2020.

 

[xviii] Art. 322 bis c.p. Peculato, indebita destinazione di denaro o cose mobili, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri delle Corti internazionali o degli organi delle Comunità europee o di assemblee parlamentari internazionali o di organizzazioni internazionali e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri.

Le disposizioni degli articoli 314,  314-bis,  316,  da 317 a 320 e 322, terzo e quarto comma, si applicano anche:

1) ai membri della Commissione delle Comunità europee, del Parlamento europeo, della Corte di Giustizia e della Corte dei conti delle Comunità europee;

2) ai funzionari e agli agenti assunti per contratto a norma dello statuto dei funzionari delle Comunità europee o del regime applicabile agli agenti delle Comunità europee;

3) alle persone comandate dagli Stati membri o da qualsiasi ente pubblico o privato presso le Comunità europee, che esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti delle Comunità europee;

4) ai membri e agli addetti a enti costituiti sulla base dei Trattati che istituiscono le Comunità europee;

5) a coloro che, nell’ambito di altri Stati membri dell’Unione europea, svolgono funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio.

5-bis) ai giudici, al procuratore, ai procuratori aggiunti, ai funzionari e agli agenti della Corte penale internazionale, alle persone comandate dagli Stati parte del Trattato istitutivo della Corte penale internazionale le quali esercitino funzioni corrispondenti a quelle dei funzionari o agenti della Corte stessa, ai membri ed agli addetti a enti costituiti sulla base del Trattato istitutivo della Corte penale internazionale .

5-ter) alle persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di organizzazioni pubbliche internazionali;

5-quater) ai membri delle assemblee parlamentari internazionali o di un’organizzazione internazionale o sovranazionale e ai giudici e funzionari delle corti internazionali ;

5-quinquies) alle persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di Stati non appartenenti all’Unione europea, quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione .

Le disposizioni degli articoli 319 quater, secondo comma , 321 e 322, primo e secondo comma, si applicano anche se il denaro o altra utilità è dato, offerto o promesso :

1) alle persone indicate nel primo comma del presente articolo;

2) a persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di altri Stati esteri o organizzazioni pubbliche internazionali .

Le persone indicate nel primo comma sono assimilate ai pubblici ufficiali, qualora esercitino funzioni corrispondenti, e agli incaricati di un pubblico servizio negli altri casi.

 

[xix] Art. 11 Costituzione

L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa [52] alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali [60 2, 78, 87 9, 103 3, 111 7; 310 c.p.]; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni  ; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

 

[xx] Art. 117 Costituzione.

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali  .

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie :

1. a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea ;
2. b) immigrazione ;
3. c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
4. d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
5. e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza, sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici ; perequazione delle risorse finanziarie ;
6. f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
7. g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali ;
8. h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
9. i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
10. l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa ;
11. m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ;
12. n) norme generali sull’istruzione ;
13. o) previdenza sociale;
14. p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane ;
15. q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
16. r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno;
17. s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali .

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; [armonizzazione dei bilanci pubblici e] coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato .

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza .

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite .

Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive .

La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni .

Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato

 

[xxi] Cassazione penale sezione VI sentenza n.° 28402 del 10/06/2022 , dep. 19/07/2022  , Rv. 283359 – 01 ,  Cassazione penale sezione VI  sentenza n.° 23794 del 07/04/2022 , dep. 20/06/2022  , Rv. 283285 – 01 , Cassazione penale sezione VI sentenza n.° 13136 del 17/02/2022 , dep. 06/04/2022 ,  Rv. 282945 –01.

 

[xxii] Art. 673 c.p.p.  Revoca della sentenza per abolizione del reato.

1. Nel caso di abrogazione o di dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma incriminatrice, il giudice dell’esecuzione revoca la sentenza di condanna o il decreto penale dichiarando che il fatto non è previsto dalla legge come reato e adotta i provvedimenti conseguenti [193 disp. att.].
2. Allo stesso modo provvede quando è stata emessa sentenza di proscioglimento [529-532] o di non luogo a procedere [425] per estinzione del reato o per mancanza di imputabilità.

 

[xxiii] Cassazione penale sezione VI sentenza n.° 14457 del 15/03/2013 , Rv. 255324 – 01.

 

[xxiv] Art. 346 bis c.p. Traffico di influenze illecite.

Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 318, 319 e 319 ter e nei reati di corruzione di cui all’articolo 322 bis, utilizzando intenzionalmente allo scopo relazioni esistenti con un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all’articolo 322-bis, indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità economica, per remunerare un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all’articolo 322-bis, in relazione all’esercizio delle sue funzioni, ovvero per realizzare un’altra mediazione illecita, è punito con la pena della reclusione da un anno e sei mesi a quattro anni e sei mesi.

Ai fini di cui al primo comma, per altra mediazione illecita si intende la mediazione per indurre il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all’articolo 322-bis a compiere un atto contrario ai doveri d’ufficio costituente reato dal quale possa derivare un vantaggio indebito.

La stessa pena si applica a chi indebitamente dà o promette denaro o altra utilità economica.

La pena è aumentata se il soggetto che indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altra utilità economica riveste la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di un pubblico servizio o una delle qualifiche di cui all’articolo 322-bis.

La pena è altresì aumentata se i fatti sono commessi in relazione all’esercizio di attività giudiziarie o per remunerare il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all’articolo 322-bis in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri d’ufficio o all’omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio.